沪府规〔2019〕26号

上海市人民政府关于印发《上海市深化养老服务实施方案（2019-2022年）》的通知

各区人民政府，市政府各委、办、局：

　　现将《上海市深化养老服务实施方案（2019-2022年）》印发给你们，请认真按照执行。

　　上海市人民政府

　　2019年5月27日

上海市深化养老服务实施方案（2019-2022年）

　　为全面贯彻落实党的十九大精神和习近平总书记考察上海重要讲话中关于发展养老服务的指示要求，根据国务院办公厅有关文件精神，制定本实施方案。

　　一、总体要求

　　坚持以人民为中心的发展思想，积极应对人口老龄化，统筹养老服务领域“底线民生”“基本民生”“质量民生”，处理好政府、社会、家庭之间的关系，深化放管服改革，促进高质量发展，确保基本养老服务应保尽保，多样化、多层次养老服务需求得到有效满足，老年人及其家庭的获得感、幸福感、安全感显著提高。

　　二、工作目标

　　到2022年，社区嵌入式养老服务方便可及，机构养老服务更加专业，家庭照料能力明显提升，与上海国际大都市生活品质相适应的老年人长期照护服务体系进一步完善，养老服务更加充分、均衡、优质。具体为：

　　——“增量”。着眼于全覆盖织密网，全市养老服务主要指标数量“倍增”，社区综合为老服务中心（分中心）在街镇全覆盖的基础上数量实现“翻番”，不少于400家；社区老年助餐服务场所总量实现“翻番”，达到1600家；养老机构床位数在确保不低于全市户籍老年人口3%（17.5万张）的基础上，护理型床位数达到总床位的60%，标准化认知障碍照护床位数达到8000张。

　　——“增能”。着眼于提质求精，按照抬高底部、整体提质的思路，努力实现养老服务从“有”到“优”。聚焦“人”（专业人员）、“技”（科技手段）、“物”（辅具应用）、“医”（医养结合）、“管”（综合监管）等方面，改善养老服务质量，提升养老服务能级。

　　——“增效”。着眼于活力可持续，市场在资源配置中的决定性作用充分发挥，社会有效投资明显扩大，养老服务消费潜力充分释放，养老服务的效率、效益、效能全面增强，各类市场主体的活力充分激发，公平竞争、健康有序的养老服务市场环境稳健运行。

　　三、主要任务

　　为实现养老服务高质量发展，重点实施6个提升计划，完成26项主要任务。

　　（一）养老服务设施提升计划。完善规划、土地等政策，加快设施建设和薄弱机构改造，推动养老服务设施全覆盖、成体系、均衡化布局。

　　1.全面落实养老服务设施布局专项规划和建设要求。确保市、区两级养老服务设施布局专项规划真正落地。其中，社区居家养老服务设施达到每千人建筑面积40平方米的规划指标。举办非营利性养老服务机构，可凭登记机关发给的社会服务机构登记证书和其他法定材料申请划拨供地，规划资源、民政部门要积极协调落实划拨用地政策。新建居住区根据规划要求和建设标准，配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用，民政部门参与评审验收。对存在配套养老服务设施缓建、缩建、停建、不建和建而不交等问题的，在整改到位之前，建设单位不得组织竣工验收。对已交付产权人的养老服务设施，由民政部门履行监管职责，确保养老服务用途。（市规划资源局、市民政局、市住房城乡建设管理委按照职责分工负责，各区实施）

　　2.充分利用存量资源增加养老服务设施供给。制定《促进和规范利用存量资源加大养老服务设施供给的工作指引》，明确实施路径，优化操作流程和基准地价。对政府和事业单位的空置房屋，各区和街镇可探索允许免费提供给社会力量，供其在社区为老年人开展日间照料、康复护理、助餐助行等服务。鼓励具备条件的国有企业整合闲置资源，兴办养老服务设施。凡利用建筑面积1000平方米以下的独栋建筑或者建筑物内的部分楼层改造为养老服务设施的，在符合国家相关标准的前提下，可不再要求出具近期动迁计划说明、临时改变建筑使用功能说明、环评审批文件或备案回执。存量商业服务用地等其他用地用于养老服务设施建设的，允许按照适老化设计要求调整户均面积、租赁期限、车位配比及消防审验等土地和规划要求。探索研究利用农民宅基地用房发展养老服务设施。2019年12月底前，对存量设施改造的符合消防安全要求的养老机构，因未办理不动产登记、土地规划等手续问题未能通过消防审验的，由市民政局与有关部门集中研究处置。（市发展改革委、市住房城乡建设管理委、市国资委、市生态环境局、市规划资源局、市农业农村委、市民政局、市应急局按照职责分工负责，各区实施）

　　3.加快完成社区嵌入式养老服务设施布点。制订《社区嵌入式养老服务工作指引》，明确养老服务功能基本配置，完善社区养老服务设施骨干网，在中心城区构建“15分钟养老服务圈”。重点打造枢纽型的社区养老综合体（综合为老服务中心或分中心），集成日托、全托、助餐、医养结合、康养服务等功能，强化社区养老资源与服务的统筹调配能力。加快发展家门口的养老服务站点，每个居民区确保至少建有1个标准化老年活动室，因地制宜增加养老服务功能。（市民政局负责，各区实施）

　　4.推动农村地区养老服务设施均衡布局。落实《上海市农村地区养老美好生活三年行动计划（2018-2020）》，形成镇有“院（所）”、村有“点”的设施网络。2019年，全面完成农村薄弱养老机构改造，实现每个镇（乡）至少有1个标准化养老机构。同时，分片建设面向有养老服务刚需的老年人的社区托养场所；在村域范围，发展村组睦邻点，推进“不离乡土、不离乡邻、不离乡音、不离乡情”的互助式养老服务，到2022年，全市示范村组睦邻点不少于2500个。（市民政局负责，各涉农区实施）

　　（二）养老服务功能提升计划。聚焦失能失智等老年人刚性需求，完善居家、社区、机构相衔接的专业化长期照护服务体系，创新养老服务业态，丰富养老服务内涵，提供高品质的养老服务。

　　5.完善长期护理保险制度。全面深化推进本市长期护理保险制度试点，为长期失能的参保老年人提供更加精准的生活照料和与生活照料密切相关的医疗护理，减轻家庭照护压力，提升专业照护水平。以居家照护为重点，建立与居家、社区、养老机构和住院护理等相适宜的长护险服务内容和支付标准。引导和培育社会化的评估机构和护理服务机构有序规范发展，发挥居（村）委会等基层组织贴近服务对象、贴近服务现场的优势，加强对需求评估、护理服务等重点环节管理。积极探索研究长护险基金筹集的合法可行路径，建立渠道多样、来源稳定、体现个人责任和权利义务对等的筹资机制。探索商业保险公司参与长护险经办服务。鼓励发展商业性长期护理保险产品，为参保人提供个性化长期照护服务。（市医保局、市民政局、市卫生健康委、市财政局、上海银保监局按照职责分工负责）

　　6.推广综合照护服务模式。以社区嵌入式养老服务为基点，链接机构养老和居家养老，促进各类养老服务形态的融合发展，提高运营能力和资源利用效率。支持养老机构发挥溢出效应，在有能力的情况下积极向社区开放。公办养老机构要率先为老年人提供居家期上门、康复期护理、稳定期生活照料等养老服务。社区托养机构释放辐射效应，将专业服务延伸到家庭，提升助浴、助洁等居家养老服务项目水平。探索“家庭照护床位”，完善相关的服务、管理、技术等规范以及建设和运营政策，让居家老年人享受连续、稳定、专业的养老服务。（市民政局负责，各区实施）

　　7.深化医养结合工作。进一步打通医养资源，完善激励机制，支持各类医疗卫生机构与养老服务机构以多种形式开展合作。对养老机构内设诊所、卫生所（室）、医务室、护理站，取消行政审批，实行备案管理。完善养老设施专项规划和区域卫生规划，推动社区综合为老服务中心与社区卫生服务站、护理站或其他医疗设施同址或邻近设置。在养老机构和医疗卫生机构之间，普遍开通双向转接绿色通道。支持具备法人资格的医疗机构开展养老服务。鼓励养老服务机构通过设置医疗机构或与医疗机构合作的形式，开展中医药和康复适宜技术服务。鼓励医护人员到养老机构内设医疗机构执业，并在职称评定等方面享受同等待遇。（市卫生健康委、市民政局、市医保局按照职责分工负责，各区实施）

　　8.增强家庭照料能力。巩固家庭养老的基础性作用，实施“老吾老”计划，通过政府购买服务等方式，在全市普遍开展失能老年人家庭照护者技能培训；完善“老伙伴计划”，实现对无子女、高龄、独居老年人社区探访全覆盖；支持发展面向长期照护对象家庭成员的“喘息服务”；试点“时间银行”等做法，继续培育“银龄宝典”“养教结合”等服务品牌，普及居家护理知识技能，支持老年人发挥专长和作用，参与社会公益事业，丰富老年人晚年生活。结合城市更新计划、美丽街区建设等，制订居室和小区适老化环境改造建设标准，采取市场化运作和政府资助等方式，引导困难、无子女、失能、高龄等老年人家庭实施适老化改造。（市民政局、市住房城乡建设管理委、市财政局、市卫生健康委按照职责分工负责，各区实施）

　　9.加强老年认知障碍照护服务。在本市老年照护统一需求评估体系框架中，探索形成老年认知障碍评估标准，建立基本情况数据库。构建分层分类的老年认知障碍干预和照护体系，研究制订相应的照护设施建设、服务规范、人员培训等系列标准，培育各类从事老年认知障碍照护工作的专业组织和护理员队伍。通过新建、改扩建等方式，在养老服务机构中加快建设老年认知障碍照护专区及照护床位。试点开展老年认知障碍友好社区建设，普遍开展相关知识宣传，营造关爱老年认知障碍者的社会环境。（市民政局、市卫生健康委、市医保局按照职责分工负责，各区实施）

　　10.提高智慧养老服务水平。持续推动智慧健康养老产业发展，促进新一代信息技术和智能产品在养老服务领域应用。研究制定相关产业发展目录和技术标准，引导和规范发展智慧型养老服务机构和居家养老服务。推广物联网、远程智能安防监控等技术，实现24小时安全自动值守，提升照护服务效率，降低老年人意外风险。推动养老领域公共数据开放共享，完善全市统一的养老公共服务平台，加强信息技术在基本养老服务申请受理、过程管理、资金结算、信息推送等方面的应用，改善服务体验，提高公共服务和决策水平。（市民政局、市经济信息化委按照职责分工负责，各区实施）

　　11.推广养老顾问制度。依托各类养老服务场所和居村工作人员，建立覆盖城乡社区的养老顾问网络，为老年人及其家庭提供养老方式、政策法规、康复辅具等咨询和指导服务。2019年，社区养老顾问点实现街镇全覆盖；2022年，实现居村全覆盖。通过“养老指南”、线上服务、广播电视传播等多种方式，拓展社区养老顾问工作渠道。支持有资质的社会服务机构开展养老服务咨询、代理等业务，接受无子女、残疾等特殊老年人委托，依法代为办理入住养老机构、就医等事务，探索推进养老顾问的社会化、专业化发展。（市民政局、市卫生健康委按照职责分工负责，各区实施）

　　（三）养老服务行业质量提升计划。转变管理方式，加强事中事后监管，完善信用为核心、质量为保障、放权与监管并重的服务管理体系。

　　12.建立养老服务行业综合监管制度。根据养老服务“放管服”改革以及取消养老机构设立许可的要求，建立健全养老机构备案管理制度。对养老服务机构实行分类管理，区分养老服务的不同领域、形态、类型和功能，逐步建立全覆盖、全方位、全过程的监管格局。聚焦老年人生命财产安全和服务质量，重点监管养老服务的设施设备、消防、食品、资金的安全。按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，明确各部门监管职责，建立各司其责、各尽其责的跨部门协同监管机制。民政部门依法履行监督检查职责，发现养老机构存在可能危及人身健康和生命财产安全风险的，责令限期改正，逾期不改正的，责令停业整顿。加大“互联网+”监管的应用，加强民政与消防、食品安全、卫生等专业监管信息联动、共享，推动联合监管、联合执法、联合惩治。发挥行业协会作用，加强行业自律和诚信建设。拓宽公众参与监督的渠道，曝光典型案例，提高公众认知和防范能力。（市民政局、市司法局、市市场监管局、市应急局、市卫生健康委、市地方金融监管局、市经济信息化委按照职责分工负责，各区实施）

　　13.健全养老服务质量综合评价机制。以提高老年人满意度为目标，以养老机构服务质量专项行动为抓手，推动建立养老服务质量综合评价体系。完善养老机构等级评定标准，强化对养老服务机构的专项督导。建立健全养老服务质量日常监测指标体系和动态监测评价机制，持续开展养老服务质量满意度测评。养老服务机构综合评价结果定期公示，并与“以奖代补”政策挂钩，对养老服务日常运营、等级评定、品牌连锁、溢出服务、专业提升、医养结合、诚信水平等方面符合要求的予以奖补。（市民政局、市财政局按照职责分工负责，各区实施）