关于进一步深化完善我县被征地农民基本生活保障工作的报告

县人民政府:

　　   《关于被征地农民基本生活保障工作的试行办法》玉政发[2003]121号自2004年9月试行以来，已被证明是基本可行的，并得到广大被征地农民的拥护。但由于种种原因，该项工作己于今年4月21日暂停办理至今。

　　    根据《浙江省人民政府办公厅关于深化完善被征地农民社会保障工作的通知》浙政办发[2005]33号文以及今年全省农村社会养老保险工作座谈会的精神，我们在充分分析全省各地和我县的被征地农民基本生活保障情况的前提下，认为我县的被征地农民基本生活保障工作也符合深化完善的条件。现报告如下:

　　    一、全省被征地农民基本生活保障情况

　　      (一)总体情况

　　    目前，全省所有市、县都出台了建立被征地农民基本生活保障的政策文件，146.78万名被征地农民纳入社会保障范围，其饰122.96万名被征地农民参加了基本生活保障，有60多万名符合条件的参保人员己按月领取基本生活保障金或养老金。

　　    (二)具体情况(要点)

　　    1、参保对象年龄结构方面:己领取基木生活保障金与参保人数的比例(简称领参比)全省平均为50%以上，瑞安市共计参保12073人，其中已有10969人按月领取保障金，领参比为90.9%，;温岭市尽管一开始采取捆绑式参保，但到目前为止，近一万多名参保人员中已有近7千人开始领取基本生活保障金，领参比近70%，我县及三门等部分县的领参比均为90%以上。说明:参保年龄总体偏大是全省普遍存在，并不是玉环等单独几个县的事情，造成领参比数值偏大的根本原因在于政策设置上我们允许(也没理由不允许)老年人参保，并在参保过程中特别是对于老征地允许自愿参保。2004年，我省部分县市如果不是对于新征地采取“即征即保”的办法，并适当控制了参保人员的年龄，全省的平均领参比值会史高。但我县新征地儿乎没有造成参保对象年龄偏大比例过高。

　　    2、资金筹措方面:采取了“三个一点”的办法筹集生活保障资金。被征地农民参加基本生活保障和基本养老保险所需资金，采取“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”予以筹集。其中政府承担部分不低于保障资金总额的30%;村(组)集体经济组织和个人承担70%，从土地被偿费、征地安置补助费中列支和抵交。杭州市滨江区在建立被征地农转非人员养老保障制度中，区政府实际补贴资金己近9亿元，其中对于13789名劳动年龄段以上人员，采取不缴费直接领取每人每月150元的补贴。永康市的政府贴补部分为每名参保对象18000元，瑞安市为每位参保对象补贴4万元，建立保障风险基金。说明:在被征地农民基本生活保障中，政府承担的是缴费出资一部分及墓金支付的兜底责任，农民被征用的土地给政府创造很大利益，按照权利与义务对等的原则，政府应该承担较大的责任。不能把政府在被征地农民基本生活保障中承担的责任大小简单地等同于政府在城镇职工养老保险中所承担的责任大小。

　　    3、社会保障风险准备金方面:为确保被征地农民社会保障制度长期稳定运行，各地都在抓紧建立社会保障风险准备金，用于应付未来的支付风险，缓解政府财政今后的支付压力。风险准备金在被征地农民基本生活保障基金(个人账户+统筹基金)之外，按一定的比例建立。社会保障风险准备金可从出让金收入中予以解决，有条件的市县应通过多渠道筹资的办法，充实风险准备金。

　　    二、我县被征地农民基本生活保障情况

　　      (一)基本情况

　　    全县2004年9月至2005年4月共有4832人参保，收取保费7086.5338万元，财政补助1500万元，’基金筹集总数8586.5338万元，平均投保金额1.4665万元，平均领取金额300元/人，共发放保障金374.7552万元，17名因参加城镇职工保险而退保，3名死亡退保。

详见表格:

    注:基金支付能力:静态5年，加上财政贴补的近7年，如果考虑续保滚动支付年限会不断延长，如果政府加以宏观调控，支付能力会更加增强。(具体理论和实际操作方法在下面详述)
      (二)现状分析
    我县对被征地农民采取一次性缴费、个人自愿参保为主、集体自愿补助的参保方法，是在参照外地和台州市大部县市后，并在深入细致地大量调查研究基础上而制定出的，是目前农村个民保险办法尚未出台之前，相对比较适合我县实际的方法，经试行一年多，我们认为基本上是可行的，得到广大被征地农民的拥护。
    我县不宜采用捆绑式参保方法理由:l)我县农民的收入并不低于温岭、椒江等地。但征地补偿费总体偏低，最高6万元广亩，最低1.75万元/亩，平均4万元/亩，人均征地补偿费仅1万多元/人，不到温岭(2.3万元/人)的二分之一，不到椒江(3.8万元/人)的三分之一。而受缴费标准限制，征地补偿费只能决定家庭中1人参保，捆绑式参保成为“巧妇难为无米之炊”。这是基础，也是很多方面的最根本的原因。2)由于我县参保资金儿乎是个人缴费，村级集体经济无负担，捆绑式参保不太现实。3)捆绑式参保从表而上看虽然支付年限长，但实际上财政近期的支出比自愿参保要大得多。4)我县被征地农民在劳动年龄段内的可直接进入“城保”，他们大多数己参保了，决定了我县不能适用捆绑式参保。留下的年老者不能直接进入“城保”，只好选择“土保”，造成年龄偏大者比例过高。5)捆绑式参保的始作者一温岭也仅是在一开始的数个条件好，经济实力较强，能承担缴费责任的村居实施，现在实际操作中很难执行，现也以自愿参保为主。6)实事求是地说对于新征地，征地补偿费价格较高的地方，可适度采用捆式参保，但难以摆平。
    (三)主要问题
    一是参保对象把关不够严格。由于去年上半年在试行过程，起步艰难，当时享受标准偏低等原因，政策不被老百姓接受，农民参保积极性不高，加上为了急着完成市政府下达的考核指示，在操作过程出现“进口”把关不够严格现象，致使少数不符合参保条件的人员进入。
    二是参保程序不够规范。由于去年下半年县政府作了提高参保对象享受标准的决定，以及经办机构加大宣传工作力度。政策逐步为老百姓所接受，对老百姓有利，农民参保积极性很高，且大部分村居集体都未能承担缴费部分，因此村居在申报参报人员时没按规定的程序办理，认为农民参保，缴费是自己的，只要农民愿意，村级就松口，出现做老好人，而乡镇在审核时也不严格，导致少数不符合条件的人员进入。
    三是参保面不广。截止今年4月底，我县被征农民参保数仅占被征地农民总数的14.6%，离上级的要求有一定距离。主要原因是在劳动年龄段内的人员大多数进入“城保”了。这样致使基金支付年限降低。
    三、与财政局所提的不同意见的商讨
    应该说，财政局和人劳社保局在制定政策的动机、目的等方而的看法是一致的。但由于所处的位置、理解的角度不一，一导致有许多的不同意见。
    1、有关土地征用的数据方面。l)来源地一样:人劳局与审计局的数据均来源于县征地办。2)来源时间不一:人劳局的时间为2004年7月份(中央六部委检查期间)，审计局的时间为2005年3月份。3)表述方法不一:·人劳局表述的是参保对象21000人(已剔除16周岁以下的人员)，审计局表述的是被征地衣民总人数27000人。
    2、关于财政局所提“思考二”与“思考三”的矛盾。财政局在思考二中提到“同时针对我县人多地少的情况，在执行省政府办公厅《关于深化完善被征地农民社会保障工作的通知》(浙政办发[2005]33号)时，应从我县实际出发，如《通知》规定，‘从2005年起，被征地农民所得征地安置补助费不足以抵交荃木生活保障资金个人承担部分的，其不足部分由当地政府和村(组)集体经济组织负责补足’。不适合我县县情，如盲目执行将进二步加剧财政支付风险。”这种看法是正确的。关键是在“思考三”中提到“尽可能地采取捆绑式方法征收，并大谈采取捆绑式缴纳的好处。”这一看法是偏面的。因为按其“思考二”的看法就可推出“捆绑式方式征收不适合我县县情，如盲目执行将有可能加剧政府与被征地农民之间的矛盾。因为总不能让老百姓没有了土地，安置补助费不足以抵交基木生活保障费，还要另外拿出一部分钱。”其实，道理很简单，如果我县的人均征地补偿费足够高的活，大家都知道采取捆绑方式好。
    3、关于测算.与社会保险的理论。首先要说财政局站在静态的角度测算是完全正确的。但从实际的角度来看，他所描述的这种情况是永远不可能出现的，也是偏面的。社会保险是有一定理论和经济学原理的，他讲究的是大数法则，不能着眼于单一群体。从纵向看，社会保险基金从全县统筹到全市统筹，再到全省统筹，甚至最后到全国统筹;从横向看，城镇职工基本养老保险的参保范围从城镇企业职工扩面到个体工商户、自由职业者等，农村养老保险的参保范围从老农保到被征地农民等。最后两者融合为全民保险。同时社会保险既有个人账户，更有统筹基金，讲究的是共济，动态平衡。
    以被征地农民基本生活保障为例。集体与个人承担占70%(简称缴费部分)，政府承担统筹基金占30%(简称明贴)。按静态测算支付年限仅7年，平均享受17.5年(男女平均)，即10.5年时间由政府兜底(简称暗贴)。如果达到动态平衡:当参保人数与领取人数的比值(简称参领比)为2:1时，即每2个参保人员中有l人在领取，政府暗贴部分只要承担20%;当参领比为2.5:1时，政府暗贴部分就不需要承担了;当参领比为3:1时，不但政府暗贴部分不需要承担，而且政府明贴的部分也可以少承担了。(注:我县养老年龄段人员即男>=60周岁，女>=55周岁人员占总人口的16伙)左右，即总人数与养老年龄段人数比约6.3:1)。
    就是因为上述的原理:有个人与集体缴集，政府明贴的部分起到四两拨千斤作用。最后到达到动态平衡时，参保人员能领到较高的标准，而同时政府不需要暗贴或暗贴很少。否则，如果横竖均要全部暗贴，则不用建立社会保险制度，直接逐年发钱算了。但是从目前情况来看，无论城镇职工养老保险还是农村社会养老保险都不可能，也没必要一下子达到上述比较理想的动态平衡。因此，近期的担忧也是正常的，我们接下去要做的是做好相关辅助工作，尽可能地延长基金支付年限，为将来大社保尽快达到参领比动态平衡创造条件。
    四、下一步的打算及建议
    被征地农民基本生活保障工作不是搞与不搞的问题，而是怎么搞的问题;财政贴补不是贴与不贴的问题，而是贴得够不够以及怎么贴补的问题。被征地农民基本生活保障，它不同于城镇职工养老保险，主要不同是前者允许(也不可能不允许)老年人参保。也不同其他商业保险，它是一种切实解决农民“失土”后的晚年基本生活保障问题，是一种特殊的险种。因此，下一步我们在恢复办理被征地农民基本生活保障参保手续的同时，主要做好下列几项工作:
    1、进一步完善政策、规范参保程序。在充分听取各镇乡及有关部门的意见后进一步完善政策，制定实施意见，使新的《办法》的操作性更强，确保新增被征地农民必须即征即保，老征地农民应保尽保、参保自愿。在办理参保手续时，要严格把关，要求参保对象提供征地协议、征地款领取凭证、村民代表会议一记录、公示表等相关资料，经审核后方可办理。
    2、进一步拓展思路，在宏观上把握基金的支付能力。
    第一，建立风险准备金。在原有土地征用费价格基础上，加收25%作为风险准备金，成本直接转嫁给投资方或企业，该风险准备金由国土资源部门在征用土地时统一代收并划入被征地农民基本生活保障基金专户作为风险基金(此办法我县可马上实施)。理由:l)从社会收入分配进入第三次分配角度看，土地受让方要承担社会责任。2)虽没有政策明文规定但温岭市由类似操作。
    第二，不会一下子全体参保。会滚动延长基金的支付年限。
    第三，对于新增被征地农民，征地补偿费较高的地方可适当采取捆绑式参保，以提高参领比。
    第四，对于拆解渔船的转产渔民参保，在县政府安排的转产渔民补贴基金中落实相应的统筹基金的前提下允许其参保。(不留基金缺口)
    第五，对漩门二期等群体要求在落实相应统筹基金的前提下，捆绑参保。(既不留基金缺口，又提高参领比    第六，全民社保是社会发展的趋势。浙江构建和谐社会，要在2010年提前实现现代化，全民保险肯定是一个重要的指标。当前省农保处己在着手制定农村社会养老保险政策，其基本做法是“参照社保模式，以全省农民纯收入的一定比例作为缴费基数”。五月份全省农村社会养老保险座谈会的一个重要议程就是讨论《关于进一步加强农村社会养老保险制度建设的指导意见》，其目的是想在全省农村中全面推开。我们要以此为契机，以最快的速度融入，确保被征地农民基本生活保障基金的后续支付能力。
    第七，城镇养老保险和农村养老保险是社会养老保险中的两驾马车，要“肝胆相照，荣辱与共”，一旦农村养老保险基金量不足，而全民保险又没有跟进，我们要及时利用城镇职工保险的基金，做到统筹基金共享，从而延长农村养老保险基金的支付年限，最终达到两驾马车并驾齐驱的目的。