沪府规〔2018〕21号

上海市人民政府关于印发本市全面推进土地资源高质量利用若干意见的通知

各区人民政府，市政府有关委、办、局：

　　现将《本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》印发给你们，请认真按照执行。

　　上海市人民政府

　　2018年11月15日

关于本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见

　　2014年本市提出土地利用“总量锁定、增量递减、流量增效、存量优化、质量提高”的基本策略后，经过全市上下共同努力，目前建设用地总量约束共识已经形成，新增建设用地逐年大幅减少，存量建设用地盘活初显成效。但也要看到，上海土地供需矛盾依然突出，土地利用质量仍有差距，还存在土地利用强度不充分、土地配置效率不协调、土地利用绩效不均衡等问题。为落实市委、市政府关于加快“五个中心”建设、提升城市能级和核心竞争力、构筑新的战略优势和品牌优势的部署，现提出本市全面推进土地资源高质量利用若干意见如下：

　　一、明确指导思想和工作原则

　　（一）指导思想

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻新发展理念和高质量发展的总体要求，落实“上海2035”总体规划，在坚持“亩产论英雄”“效益论英雄”“能耗论英雄”“环境论英雄”理念的基础上，覆盖全域土地资源，严守建设用地总量、强化建设用地流量、盘活建设用地存量，统筹城市的经济密度和空间品质，合理确定土地开发强度、优化土地资源配置、提高土地利用绩效、强化土地用途管制，全面提升土地综合承载容量和经济产出水平，实现土地资源更集约、更高效、更可持续的高质量利用。

　　（二）工作原则

　　1.对标卓越全球城市。增强核心功能，补齐发展短板，严守建设用地总量，加强空间布局引导，优化用地结构，提高城市综合承载力，打造高品质的城市空间。

　　2.强化质量绩效导向。聚焦规划土地政策，合理提高土地开发强度，进一步加强土地全生命周期管理，提升单位土地的经济密度和产出水平，打造高质量的发展空间。

　　3.坚持盘活存量为主。着力向存量要空间，推动城市有机更新，拓宽存量土地盘活路径，实施低效用地治理和退出，加大建设用地减量化力度，引导土地资源合理流动和高效配置。

　　4.提升改革创新力度。在守牢城市安全和空间品质的前提下，创新规划政策供给，深化土地供给侧改革，优化规划土地领域营商环境。统筹整体和局部、当前和长远，创新利益共享机制，调动各方积极性，推动高质量利用土地。

　　二、覆盖全域土地资源，提升城市综合承载力

　　（一）统筹生态、农业、城镇三大空间。扩大生态空间，到2035年，市域生态用地占陆域总面积比例超过60%，森林覆盖率达到23%左右，河湖水面率达到10.5%左右。保障农业空间，落实2035年180万亩耕地保有量、150万亩永久基本农田保护任务。优化城镇空间，落实规划建设用地负增长要求，到2035年，规划建设用地总规模控制在3200平方公里以内。统筹陆海空间资源，加强自然岸线保护，优化岸线功能布局，生活、生态岸线比例不低于60%，强化滩涂资源保护与利用，保障湿地总量不减少。

　　（二）加强四条控制线管控。建立全域生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界和文化保护控制线四条控制线管控体系，强化土地用途管制和空间管制。生态保护红线必须在各类规划中严格落实，各类建设项目必须避让，不得侵占。凡不符合保护导向的用地方式和人类活动必须调整退出。永久基本农田保护红线经划定不得随意调整，各类建设项目原则上不得占用永久基本农田，严禁未经批准违法违规占用。城市开发边界内强化城镇建设集中布局、集约紧凑发展，规划建设用地总量控制在2600平方公里；城市开发边界外重点推进低效工业用地和农村宅基地减量，规划建设用地总量减少到600平方公里。逐级分类划定文化保护控制线，保护历史文化遗产、自然（文化）景观和重大文化体育设施集聚区，并建立定期评估与更新机制。

　　（三）优化城乡建设用地结构。聚焦布局优化，引导各类建设用地占比形成合理结构。加强公共服务设施供给，到2035年，公共服务设施用地和绿化广场用地占比均不低于15%。合理确定城镇居住用地规模，增加城镇居住用地特别是社会租赁住房和保障性住房用地规模，2035年，规划城镇居住用地占比控制在26%左右。推进城市开发边界内存量工业用地“二次开发”和开发边界外低效工业用地减量，2035年，规划工业仓储用地占比控制在10—15%，产业基地内用于先进制造业的工业用地不低于150平方公里，保障必要的产业发展空间。坚持农村低效建设用地拆并与优化并重的方针，鼓励利用存量集体建设用地实施乡村振兴战略。2035年，规划农村居民点用地占比控制在6%以内。在城市开发边界内划定200平方公里战略预留区。在保障现状合法企业正常生产经营、明确现状优质项目改扩建路径的同时，强化规划土地预控管理。

　　（四）构建永久基本农田特殊保护格局。实行最严格的基本农田保护制度，建立田长制，健全“划、建、管、补、护”长效机制，构建保护有力、建设有效、管理有序的特殊保护格局。锁定不低于150万亩集中连片的永久基本农田，对150万亩以外的范围，作为重要的生态空间予以严格保护，在不破坏耕作层的前提下，宜农则农、宜林则林，促进农林复合利用；对生态用地、环保搬迁土地等，探索“只征不转”。建立永久基本农田整备区，作为补划后备空间和集中集聚区域。建设项目确需占用永久基本农田的，应在符合规划、严格限定项目类型的前提下，按照“数量相当、质量更高”的原则，在整备区内补划。

　　三、突出“以减定增”，确保建设用地流量

　　（一）大力推进建设用地减量化。结合产业结构调整、环境综合治理、土地综合整治等工作，着力推进城市开发边界外建设用地减量化工作。2018至2020年，全市每年减量化任务不低于15平方公里，其中工业用地减量不低于12平方公里。年度减量化任务依据各区剩余规划建设空间、年度新增建设需求以及减量潜力等情况分解下达。完善减量化支持政策，进一步提高市级资金补贴标准，加大国资企业用地腾退力度。

　　（二）完善用地指标管理。切实转变土地利用方式，主要依靠减量化和低效盘活产生的建设用地流量有效保障发展。用好极有限的净增建设用地空间，优先保障国家和本市重大战略项目用地指标。建立市、区协同的空间指标管理办法，重点保障市重大工程市政、公益、民生、重点产业、乡村振兴等方面的项目落地。按照“以减定增”的原则，区级项目所需用地指标均与减量化工作挂钩，由各区安排落实。探索建立指标平移等机制，多渠道、多方式保障各类用地的合理需求。

　　（三）进一步加强土地储备。落实“上海2035”总规和国民经济社会发展规划，结合市、区近期建设规划和发展重点，按照建设用地规模变化和土地市场调控要求，统筹考虑规划实施时序和政府土地储备资金情况，合理安排土地储备规模，优化土地储备结构，优先储备存量低效用地，探索战略预留区土地储备机制。清理存量储备用地，加快土地前期开发，根据市场形势和项目需求，有序组织供应。

　　（四）加快批而未供建设用地处置。按照“增存挂钩”的原则，将批而未供和闲置土地数量作为下达新增建设用地指标的重要测算因素。逐宗分析未供地原因，明确相应处置路径，加快推动批而未供处置，保持合理供地率。细化建设用地批文撤销和失效的操作规范，明确相应用地指标和税费盘活使用政策，盘活批而未供土地的用地指标。

　　四、盘活存量建设用地，推动城市有机更新

　　（一）完善城市更新实施机制。持续开展魅力风貌、创新园区、共享社区、休闲网络四大更新行动，分类引导公共活动中心区、历史风貌地区、轨道交通站点周边地区、老旧住区等各类功能区域实施更新。强调区域整体更新理念，开展城市更新评估，引入社区规划师，组织公众参与，明确公共要素的配置要求，统筹物业权利人的更新需求。完善规划土地政策，以落实公共要素和全生命周期管理为前提，允许按规划进行用地性质、建筑容量、建筑高度的适当调整，采取存量补地价的方式完善用地手续，调动更新主体积极性。

　　（二）推进旧区和城中村改造。以落实历史风貌保护要求为原则，坚持“留、改、拆”并举，推进中心城旧区改造。旧区改造地块和历史风貌保护项目可以采取带保护方案公开招拍挂、定向挂牌、组合出让等差别化土地供应方式。进一步强化区域功能、基础设施和公共服务配套，通过土地储备、与农村集体经济组织合作改造、公益性项目建设等方式，开展城中村改造。

　　（三）盘活存量产业用地。加大收储盘活力度，区政府可以划定区域，明确区域内产业用地必须通过收储进行盘活开发，建立市、区两级存量产业用地收储专项资金，探索“以房换地”等市场化补偿方式。倡导区域整体转型，由原土地权利人或原土地权利人为主导的联合开发体，通过存量补地价方式，实施区域整体转型开发，加快推进南大、桃浦、吴淞、吴泾、高桥等重点区域整体转型。对零星工业用地，在满足产业类型、投入产出、节能环保、本地就业等准入标准的前提下，可以由原土地权利人通过存量补地价方式实施开发。允许节余产业用地分割转让。建立严格的城市开发边界外优质工业企业认定保留机制。