HQJD01-2015-0006 

衢州市衢江区人民政府办公室文件 

衢江区政办发〔2015〕66号 

衢州市衢江区人民政府办公室 

关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见 

各乡镇人民政府、办事处，区政府各部门、各单位： 

为深入贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励和引导社会投资参与城市基础设施和公共服务重点领域建设，根据国务院、财政部关于推广运用政府和社会资本合作（Public Private Partnership，简称PPP）模式有关精神和《浙江省人民政府办公厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》（浙政办发〔2015〕9号）、《浙江省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（浙财金〔2015〕5号）文件相关要求，结合我区实际，特制定本实施意见。 

一、充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义 

PPP是指政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。 

当前，我区正处在加快转型、后发赶超和加速城镇化的关键时期。推广运用PPP模式，是化解政府性债务、加快政府职能转变的重要举措；是突破新型城镇化发展制约瓶颈，适应国家投融资顶层制度转变的重要抓手；是改善人居环境、提升城市承载力的重要手段。开展政府和社会资本合作，有利于减轻财政支出压力，提高重大重点项目建设的保障能力，加快推进衢江区打造核心增长极；有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，进一步拓宽我区投融资渠道，促进经济结构调整和转型升级；有利于进一步加速我区经济社会发展，打造山水田园型、绿色生态型、宜居宜游型、开放创新型和历史文化型城市。  

二、推广运用PPP的主要原则 

（一）科学决策原则。在项目选择时进行充分评估论证，与传统政府直接建设运营方式进行比较分析，确保采用政府和社会资本合作模式后，能够提高服务质量和效率，降低使用者成本。 

（二）互惠共赢的原则。按照“政府、社会资本和社会公众实现共赢”的原则，建立健全合作项目的绩效考核和收益分配机制。通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等，稳定社会资本收益预期。加强项目成本监测，动态调整收费定价和政府补贴，确保社会资本回报合理，项目可持续经营，防止不合理让利或利益输送。 

（三）风险分担的原则。在风险和收益对等前提下，政府和社会资本之间合理分配项目风险。项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担，自然灾害等不可抗力风险按合同约定由双方共同承担。 

（四）诚信合作的原则。在平等协商、依法合规的基础上，按照“权责明确、规范高效”的原则订立项目合同。项目合同一经签署必须严格执行，在PPP项目合同中应明确界定双方在项目融资、建设、运营、移交等全生命周期的权利义务，并在合同管理的全过程中真实表现，认真恪守合同约定，妥善履行合同义务，依法承担违约责任。 

（五）公开透明的原则。在项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面，完善制度设计，营造公开透明的良好政策环境，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确。 

三、PPP模式的适用范围和运作模式 

（一）适用范围。PPP模式主要适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目的建设与运营。包括城市公交及场站等交通设施，城市供水、污水处理、垃圾处理、燃气、供电等市政公用设施，低丘缓坡综合开发利用、流域治理、重大水利等农业水利设施，教育、文化、旅游、医疗、养老、体育等社会公共事业，省级开发区（园区）、功能区等基础设施，天然气发电、风电及其他新能源发电等能源设施，公共租赁住房等保障性安居工程以及资源和环境保护等项目以及有一定投资回报能力、适宜市场化运作且多数为使用者付费的其他公益事业类项目。 

（二）运作模式。主要包括委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等（名词解释详见附件）。 

对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，选择BOT等模式推进；对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，选择BOT、BOO等模式推进；对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，选择BOT、BOO、O&M等市场化模式推进；对于已建成的基础设施或已有的公共服务，可根据项目实际情况，通过ROT、TOT、O&M、MC等方式开展PPP试点。 

四、PPP项目操作流程 

为保证PPP项目实施质量，财政、发改、各行业主管部门及项目实施机构要以《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）等文件为主要操作指引，规范PPP项目识别、准备、采购、执行、移交各环节流程。 

（一）项目识别 

1．社会资本的定义。本实施意见所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。 

2．项目征集和筛选。区财政局根据我区经济社会发展需要，负责向相关职能部门、区属国有企业和社会征集潜在的PPP项目。政府发起的PPP项目由政府行业主管部门、区属国有企业以“初步实施方案”的方式向区财政局申报；社会发起的PPP项目由行业主管部门向社会征集并与社会资本以 “项目建议书”的方式向区财政局推荐。区财政局会同行业主管部门对潜在项目进行评估，筛选出备选项目，建立PPP备选项目库，制定项目年度和中期开发计划。 

筛选时要综合考虑公共服务需要、责任风险承担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、实际或预测的服务价格和收费标准、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益。对项目收入不能覆盖成本和合理收益，但社会效益较好的PPP项目，允许通过政府付费等方式给予适当补贴。优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。要将推广运用PPP模式与化解政府债务风险相结合，积极做好地方政府融资平台公司在建公益性项目的梳理工作 

3．项目评估。列入年度开发计划的项目，区财政局应会同行业主管部门组织开展项目定性、定量物有所值（Value for money，简称VFM）评估和财政承受能力论证等工作，必要时可通过政府采购方式聘请专业中介机构提供协助。定性物有所值评估应重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与政府传统采购模式相比，能否增加有效供给、优化风险分配、提高服务质量和运营效率、促进创新和公平竞争等。定量物有所值评估要判断政府和社会资本合作模式能否降低项目全生命周期成本。财政承受能力论证应重点关注项目全生命周期内的政府付费或补贴等支出占当年财政收入的比例，确保财政的中长期可持续性。 

4．项目储备。建立区级PPP项目库，将通过物有所值评估和财政承受能力论证的项目，纳入项目库管理，定期或不定期向社会公布推荐项目清单，并及时报送省财政厅备案。 

（二）项目准备 

1．项目实施机构。项目实施机构按行业、经济职能 “归口管理”的原则确定项目实施机构。项目实施机构在授权范围内负责实施方案编制、组织采购、合同签订、组织实施等工作。 

2．聘请咨询机构。鉴于PPP运作涉及的项目结构、商务条件、技术条件等较为复杂，需要专业的财务、技术力量支撑，各有关部门可委托《浙江省财政厅关于印发浙江省2015—2016年度PPP咨询服务机构名单的通知》（浙财金〔2015〕43号）文件名单中的专业咨询机构，协助实施PPP项目。咨询机构提供的服务应主要包括：项目实施方案编制、PPP合作边界条件界定、项目投资和运营成本审核、项目财务测算分析、商务技术条件设计、PPP相关协议和采购文件编制、协助政府方进行商务谈判和社会资本合作伙伴比选、协助政府与社会资本进行PPP相关协议等法律文书的签署、其他项目实施所必需的专业技术服务等。 

3．实施方案编制。各实施机构要与相关部门、专业咨询机构进行充分沟通，研究确定项目的建设和采购内容，PPP具体运作模式和实施路径，以及项目的技术、商务、财务和法律等方面的条件和参数，制定合理可行的PPP运作实施方案。实施方案应具体包括：项目概况、PPP运作的必要性和可行性、风险分配框架、PPP运作方式及交易结构、项目合同结构、核心边界条件、项目监管架构、项目采购方式、项目实施计划和责任分工、实施保障措施、其他必要的条件和参数等。项目运作方式根据项目收费定价机制、投资收益水平、风险分配框架、融资需求和期满处置等因素确定，主要包括建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等 

4．实施方案审核。区财政局会同发改、法制及行业主管部门应对项目实施方案进行联合审核。审核时，区财政局重点对实施方案的物有所值和财政承受能力进行验证，法制部门重点就实施方案中涉及行政机关的项目合同、股东合同等进行合法性审查，发改、行业主管部门根据各部门职责就实施方案的内容进行审核。如行业主管部门与项目实施机构相同，则该部门参加会议但不参加审核。审核未通过的，可在实施方案调整后重新审核。 

对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，报经区政府批准后实施；实施方案审核通过后，由区财政局将项目实施方案报区政府，经区政府批准后由项目实施机构组织实施，未通过审核的，可在实施方案调整后重新审核。项目立项须由国家、省级相关部门审批的，按规定的程序由项目实施机构组织上报审批，发改、行业主管部门做好服务。 

（三）项目采购 

1．采购方式。项目实施机构应当按照政府采购法律法规及《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）等规定，根据项目采购需求特点，采取适宜的采购方式，选择信誉好、实力强的社会资本参与项目建设运营。项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式，其中采用竞争性磋商采购方式的，按照《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）等规定执行。 

2．信息发布。项目采购应通过指定媒体发布项目信息、项目采购信息、项目需求信息、项目采购结果信息、项目合同文本等应公开内容，但涉及国家机密、商业秘密的内容除外。项目采购信息须包含“采购完成后项目合同须经区政府领导核准同意后再由采购人与中标、成交社会资本签署”等提示内容。 

3．编制采购文件。实施机构要委托专业咨询机构编制PPP项目采购文件，报经区政府PPP工作领导机构批准。采购文件应至少包括：采购公告、资格审查文件、竞争者须知、不可谈判条款、评审办法、PPP项目协议草案等。其中，PPP项目协议草案应由专业机构按照财政部《PPP项目合同指南（试行）》，对双方权利义务进行充分、明确的界定。