朗读
各乡镇党委、政府，芹阳办事处，县级机关各有关部门：
为规范乡镇领导干部自然资源资产审计，根据《开化县领导干部自然资源资产审计实施办法（试行）》（开经审联办[2015]1号）、《开化县乡镇领导干部自然资源资产审计评价试行办法》（开经审联办[2016]1号），现制定《开化县乡镇领导干部自然资源资产审计操作指南（试行）》，予以印发，请遵照执行。
开化县经济责任审计联席会议办公室
2017年11月22日
开化县乡镇领导干部
自然资源资产审计操作指南
（试行）
开化县审计局
目 录
一、概 述..................................................................................... 1
二、森林资源审计........................................................................ 4
三、水资源审计.......................................................................... 13
四、土地资源审计...................................................................... 22
五、大气污染防治审计............................................................. 30
六、矿产资源审计...................................................................... 34
一、概 述乡镇领导干部自然资源资产审计，是指县级审计机关依法依规对乡镇主要领导干部在任期内履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行的审计。按照党的十八届三中全会关于“对领导干部实行自然资源资产离任审计”的要求，根据中办、国办关于《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》（厅字〔2015〕32号）等文件精神，开化县审计局自2014年起积极探索实施领导干部自然资源资产审计，结合开化实际，相继出台了《开化县领导干部自然资源资产审计实施办法（试行）》(开经审联办[2015]1号)、《开化县乡镇领导干部自然资源资产审计评价办法（试行）》(开经审联办[2016]1号)，为开展乡镇领导干部自然资源资产审计提供了制度保障。
（一）审计指南框架
本审计操作指南根据《开化县领导干部自然资源资产审计实施办法（试行）》，针对“审什么”、“怎么审”两项实务问题，对近年来开展的乡镇领导干部自然资源资产审计试点经验进行了总结，逐项介绍森林资源审计、水资源审计、土地资源审计、大气污染防治审计、矿产资源审计的内容和方法。
（二）审计目标
通过审计，摸清被审计领导干部（以下简称领导干部）任期内所在区域主要自然资源资产实物量（含数量和质量）和生态环境质量状况变化情况，监督自然资源资产相关专项资金筹集、管理、使用以及项目建设情况，揭示资源环境领域存在的违法违纪违规、损毁自然资源资产和生态环境破坏等典型问题，客观评价领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况，促进领导干部树立科学发展观和正确政绩观，推进开化县国家公园和生态县建设。
（三）审计主要内容
乡镇领导干部自然资源资产审计重点，是以领导干部任期内主要自然资源资产实物量及生态环境质量状况变化为基础，以其任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况为主线，其主要审计内容如下：
1.自然资源资产管理和生态环境保护法律法规、政策措施的贯彻执行情况，包括：贯彻落实自然资源资产管理和生态环境保护政策情况，政策执行是否达到预期等；
2.自然资源资产管理和生态环境保护约束性指标、有关目标责任制完成情况，包括：相关约束性指标的真实性，目标责任制及生态红线考核完成情况等；
3.自然资源资产管理和生态环境保护决策情况，包括：相关自然资源资产开发利用事项的决策程序是否合规、内容是否合法，决策贯彻执行及效果情况等；
4.自然资源资产管理和生态环境保护监督责任履行情况，包括：重大资源环境事件、环境风险隐患和生态环境保护预警机制建立及执行情况，自然资源资产损毁、生态破坏、环境污染事件处理情况等；
5.自然资源资产开发利用和生态环境保护相关项目建设运行及专项资金使用管理情况，包括：自然资源开发利用和生态环境保护重点项目建设及运营情况，相关专项资金使用的合规性以及绩效等。
（四）审计主要方法
乡镇领导干部自然资源资产审计涉及的审计领域广泛，审计内容具有很强的专业性，需要审计人员积极运用不同的审计方法，主要包括：比较分析法、实地观察法、审阅法、询问法、大数据分析法等。
1．比较分析法
比较就是将实际情况与一定的参照物或基准进行对比，基准可以是计划、预算、标准、设计、历史、上级的考核任务指标等。
2．实地观察法
对被审计对象进行实地观察，了解掌握其真实情况，以便发现是否存在虚报、瞒报等行为。
3．审阅法
审阅被审计对象的有关文件资料并从中找出相关信息。
4．询问法
审计人员通过向有关人员进行面对面的交谈，以了解有关情况、收集相关审计证据。
5．大数据分析法
利用林业、水利、国土、环保等部门现有的信息数据，运用计算机辅助手段，对自然资源的数量、质量进行核实比对，得出审计所需的相关信息。
二、森林资源审计
（一）森林资源管理法律法规、政策制度贯彻执行情况。
典型问题：（1）贯彻落实上级森林资源法律法规、政策制度力度不大；（2）森林资源管理职责分工不明确；（3）未按要求开展宣传活动，制作或设置宣传标语、标识、标牌等。
资料清单：乡镇党委政府出台的有关森林资源制度文件、工作计划、党委政府会议记录、会议纪要、工作总结、职责分工文件等。
审计方法：
（1）审阅相关资料，利用实地调研、座谈、询问等方式了解领导干部任期内执行森林资源法律法规、政策制度情况，职责分工管理情况，宣传活动开展情况等，查看领导干部任期内森林资源管理工作是否有分工、有措施、有成效。
（2）实地抽查生态公益林保护区，查看是否设置宣传标识、标牌等。
（二）森林资源管理的约束性指标或目标责任制完成情况。
1.森林资源资产保有量、蓄积量、森林覆盖率变化情况
典型问题：
（1）人为因素造成林地保有量减少；（2）人为因素导致森林覆盖率降低、森林蓄积量减少等问题。
资料清单：
林业部门提供的森林资源年报数据、林地变更调查数据、森林资源动态监测数据、森林资源调查成果图等。
审计方法：
（1）审阅林业部门提供的相关数据资料，比较分析领导干部任期内林地保有量、森林保有量、森林覆盖率、森林蓄积量变化情况，评价领导干部工作实绩。
（2）利用林业资源数据库数据、林地年度变更调查数据、森林资源调查成果图等数据进行对比，同时走访有关部门，与相关人员进行座谈，分析保有量、覆盖率、蓄积量减少的原因。
2.造林任务指标完成情况和林木采伐限额执行情况。
典型问题：
（1）未完成政府或林业部门下达的年度造林任务指标； （2）实际造林面积与上报面积明显不符；（3）年度发放的林木采伐许可超政府或林业主管部门下达的采伐指标；（4）向不符合规定的单位或个人发放采伐许可证。
资料清单：
县政府及林业部门下达的目标责任资料；林业部门认定的目标任务完成情况统计表；乡镇造林工作台账；林木采伐审批台账；采伐许可证发放清单等。
审计方法：
（1）审阅相关资料文件，根据县政府及林业部门下达的相关任务指标，分析评价领导干部任期内任务指标的完成情况、履职尽责情况。
（2）抽查部分造林项目，通过实地查看，运用GIS技术定位、对比计算及综合分析，或委托第三方实地测量，检查是否存在多报造林面积等问题。
（3）审核乡镇是否建立完善林木采伐相关审批与发证制度，是否执行林木采伐“七不准”规定，是否开展林木采伐作业检查；对林木采伐量和限额进行比对，评价林木采伐限额执行情况；调取林业执法卷宗，检查是否存在超采伐审批限额的情况。
（三）森林资源管理决策情况。
典型问题：
（1）决策管理制度不健全；（2）决策程序不合规、内容不合法；（3）决策不当造成森林资源遭受破坏。
资料清单：
会议纪要、收发文记录、乡镇领导干部关于决策事项的批示、政府出台的相关文件等。
审计方法：
（1）审阅乡镇党委和政府的工作规则和会议纪要等相关资料，掌握决策制度执行的关键环节和控制点，分析评价决策管理制度的建立健全情况。
（2）梳理领导干部任职期间涉及森林资源的决策事项，分析评价有关森林采伐、林地征占用、公益林保护管理等决策程序的合规性、内容的合法性及其执行效果。
（四）森林资源管理监督责任履行情况。
1. 生态公益林保护管理情况。
典型问题：
（1）未按规定及时调整生态公益林区划；（2）未经批准征占用生态公益林地；（3）生态公益林遭受火灾、疫情和人为破坏；（4）未按规定要求标识生态公益林；（5）未按规定发放生态公益林补偿资金。
资料清单：
乡镇公益林的总面积及分布情况；生态公益林调整申报材料、调整前后小班地形图；土地利用总体规划数据；生态公益林遭受火灾、疫情台账；生态公益林补偿资金统计表及补偿资金收支明细账。
审计方法：
（1）审查公益林调整申报审批手续是否完整，是否按规定划定公益林范围；查看生态公益林遭受火灾、疫情面积和蓄积，分析公益林保护管理中存在的问题。
（2）关注公益林生态效益补偿资金使用情况，根据林业部门提供的公益林补偿资金发放清册，针对拨付到乡镇的资金，查阅专项资金会计凭证、收付明细账，检查资金拨付是否到位，有无挤占、挪用等问题；针对拨付到村集体的资金，查阅村级会计账目，查看资金使用是否按《浙江省森林生态效益补偿基金管理办法》执行；针对拨付到户的资金，通过抽查、走访、询问农户，审查资金是否发放到户，对重点农户，查看山林流转协议，审查补偿面积是否与实际界定的生态公益林面积相符。
（3）通过土地利用总体规划图斑数据、卫星遥感数据和生态公益林图斑数据等相关数据进行分析比对，确定疑点；对疑点进一步查阅相关资料和实地核查，检查是否存在未经批准占用生态公益林问题。
2．林地征占用情况。
典型问题：
（1）未按规定向林业部门提交征占用林地审批资料；（2）未及时发现和报告林地征占用情况，包括：未向林业部门反馈未批先占、超范围超期限占用林地或在临时占用的林地上修筑永久性建筑物情况等。
资料清单：
林地征占用方面的相关规定和文件、土地利用总体规划、疑似林地征占用卫星图片、林地征占用申报台账清单、审批结果文件。
审计方法：
（1）审阅相关资料文件，核实林地征占用申报材料的真实性、合法性，检查是否存在故意变更地类等弄虚作假的情况。
（2）通过土地利用总体规划图斑数据、卫星遥感数据和林地图斑数据等相关数据进行分析比对，检查是否存在违规征占用林地。同时通过走访、座谈和询问等方式，了解未及时发现和报告违规征占用林地原因并进行客观评价。
3．森林火灾预警机制及防范情况。
典型问题：
（1）未按规定编制森林火灾应急预案；（2）未按规划和林业部门下达的计划实施森林防火基础设施建设项目，未按规定储备必要的森林防火物资或森林防火物资储备不符合要求；（3）瞒报、谎报或者故意拖延报告森林火灾；（4）预警机制未发挥效力，影响森林火灾的及时扑救。
资料清单：
森林火灾应急预案；森林防火基础设施项目规划、林业部门下达的项目计划、设计、招投标、验收资料以及报表、账簿、凭证等资料；森林防火物资年度采购计划、防火物资采购验收清单、防火物资入库出库登记台账；防火物资政府采购申请、审批单；森林火灾统计报告表、森林行政刑事案卷。
审计方法：
（1）审阅相关资料文件，核查是否编制森林火灾应急预案；森林防火基础设施建设项目是否实施到位；实地抽查部分项目，检查项目的建设完成情况。
（2）审阅森林防火物资年度采购计划、防火物资采购验收清单、防火物资出入库登记台账等资料，审查森林防火物资采购、储备政策执行情况，主要审查防火物资是否实行政府采购，防火物资储备是否符合要求。
（3）通过走访相关人员，结合审阅森林公安相关行政刑事案卷资料情况，检查是否存在瞒报或少报火灾面积等情况；关注森林火灾发生原因，分析其对生态环境的影响；关注预警机制执行情况，是否及时上报森林火警，从而影响森林火灾及时扑救的情况。
4．林业有害生物防控情况。
典型问题：
（1）未按林业部门要求健全乡（镇）、村二级监测网络，乡（镇）村级疫情监测员职责分工不明确；（2）未及时上报枯死松树信息、监测信息，取样镜检资料不完整；（3）未完成年度林业有害生物防控工作任务；（4）瞒报、谎报或者故意拖延报告重大林业有害生物灾情；（5）预警机制未发挥效力，影响重大林业有害生物灾情的及时扑救。
资料清单：
突发林业有害生物事件应急预案、突发林业有害生物事件应急实施方案；乡（镇）、村二级监测网络档案及运行台账；县林业部门下达的各类有害生物防控工作任务，如乡镇与林业部门签订的松线虫病防控目标责任书、松线虫病疫情调查汇总台账、枯死松树信息报送材料、枯死松树清理台账；林业部门有害生物灾情、疫情处置、处罚台账。
审计方法：
（1）审阅相关资料文件，核查是否按规定编制了突发林业有害生物事件应急预案、突发林业有害生物事件应急实施方案。
（2）审阅乡（镇）、村二级监测网络档案及运行台账，审查有害生物防治网络运行是否有效，村级疫情监测员是否履行了工作职责。
（3）调阅乡镇林业有害生物防治月报、季报，审查林业有害生物发生防治情况、成灾率、松材线虫病等危险性有害生物防控情况。
5．配合林业部门执法情况。
典型问题：
（1）未及时向林业部门和生态资源保护中心报告违法案件线索，存在瞒报、漏报现象；（2）不积极配合林业部门执法和案件查处。
资料清单：
县政府及林业部门对违法征占林地、重大毁林、偷伐盗伐林木、偷猎偷釆野生动植物，重大涉林群体性事件处置等工作的交办单，乡镇政府班子会关于上述事项处置的会议记录等相关资料；政府出台的相关制度文件，林业部门的执法案卷卷宗等。
审计方法：
（1）通过审阅相关资料文件，走访、座谈和询问相关人员，分析评价领导干部配合相关职能部门开展执法情况。
（2）查看历年案件发生情况，听取林业执法部门对乡镇配合执法情况的意见，分析评价领导干部的履职情况。
（五）项目建设运行及专项资金使用情况。
1．森林抚育及植树造林等项目及专项资金使用情况。
典型问题：
（1）截留、挤占和挪用森林抚育及植树造林等补助资金；（2）通过虚报、重复申报造林面积，骗（套）取相关林业补助资金等。
资料清单：
造林和森林抚育任务分解表、实际造林和森林抚育面积及分布情况、补贴资金兑现情况、专项资金报表和明细账等。
审计方法：
（1）收集乡镇造林、抚育项目及分布，抽查部分项目开展实地检查，核实造林补贴项目和森林抚育项目，核对造林或抚育前地类、类别、树种，以此核实是否存在超标准进行补贴的情况。
（2）对照专项资金拨付文件，查看乡镇专项资金报表和明细账，核查是否存在多付少付、挤占挪用专项资金的情况。
（3）通过运用GIS技术定位、对比计算及综合分析，或委托第三方实地测量，检查是否存在虚报面积骗取补助资金问题。
2．重大林业开发项目建设运行及专项资金使用情况
典型问题：
（1）项目建设招投标或村级“三议三公示”程序不到位；（2）项目建设延期、项目质量不达标；（3）挤占、挪用项目资金，虚报、重复申报骗取补助资金；（4）建设项目后期管护等制度、措施落实不到位；（5）项目建成后效益不明显。
资料清单：
项目申报资料及上级批复文件，项目实施方案及上级批准文件；项目资金下达文件及配套资金到位情况；项目招投标文件、评标报告；项目施工合同，项目监理日志，设计变更会签单，工程款结算，项目竣工决算报告等项目施工资料；项目竣工验收报告；项目资金收付会计资料。
审计方法:
（1）查阅项目台账资料，审查是否存在未按规定实行公开招投标或村级“三议三公示”，是否按照项目施工合同施工，工期和工程质量是否达到要求。
（2）查阅项目资金收付明细账，检查项目资金拨付是否到位，使用是否符合规定，是否存在未按规定拨付工程款情况，有无挤占和挪用等问题。
（3）通过运用GIS技术定位、对比计算及综合分析，或委托第三方实地测量，审查是否存在虚报工程量问题。
（4）查看项目建成后运营管护情况，通过走访座谈和询问相关人员，结合审计取得的相关数据，分析评价项目是否取得预期的绩效。
三、水资源审计
（一）水资源管理法律法规、政策制度贯彻执行情况。
典型问题：（1）贯彻落实上级水资源法律法规、政策制度力度不大；（2）水资源管理职责分工不明确；（3）未按要求开展宣传活动，制作或设置宣传标语、标识、标牌等。
资料清单：乡镇党委政府出台的有关水资源制度文件、工作计划、党委政府会议记录、会议纪要、工作总结、职责分工文件等。
审计方法：
（1）审阅相关资料，利用实地调研、座谈、询问等方式了解领导干部任期内执行水资源法律法规、政策制度情况，职责分工管理情况，宣传活动开展情况等，查看领导干部任期内水资源管理工作是否有分工、有措施、有成效。
（2）实地抽查饮用水水源地保护区、禁渔区等，查看是否设置宣传标识、标牌等。
（二）水资源管理的约束性指标或目标责任制完成情况。
1.水资源总量及其变化情况和水资源约束性指标完成情况。
（1）水域面积、水资源总量、山塘水库蓄水量变化情况；
（2）用水总量、生活和工业用水量、万元工业增加值用水量等；（3）水功能区水质达标率、饮用水水质达标率、出境水水质达标率；
（4）城乡污水截污纳管率、污水处理率。
典型问题：
（1）领导干部任期内相关指标劣于任期前；（2）水功能区水质达标率、饮用水水质达标率、出境水水质达标率，城乡污水截污纳管率和污水处理率未达到县政府及其职能部门的要求。
资料清单：
县政府及其职能部门下达的最严格水资源管理制度考核结果；水利部门发布的水资源公报、水利统计年鉴、水利综合统计年报、水资源管理年报、水质快报、水务管理年报等统计资料、构成用水总量的基础数据、水资源监控数据、工业用水量数据调查统计表；环境监测部门、卫生疾控部门公布的水质监测数据；环保、住建、农办等部门提供的城乡污水截污纳管情况和污水处理监测数据。
审计方法:
（1）审阅水利部门的相关基础数据，掌握领导干部任期内相关指标变化情况，通过任期前后数据比对分析，客观作出评价。
（2）审阅环境监测部门、卫生疾控部门的水质监测数据，查看各审计年度的水质达标情况，并与全县数据或任期前后数据进行比对，分析相关指标变化情况，客观作出评价。
（3）审阅环保、住建、农办等部门对乡镇截污纳管情况、污水处理情况的监测、统计数据，并与全县数据或任期前后数据进行比对，分析相关指标变化情况，客观作出评价。
2. 防汛抗旱工作任务完成情况。
典型问题：
（1）防汛抗旱制度不健全，未成立防汛抗旱工作领导小组；（2）防汛抗旱措施未得到有效落实，抗洪抢险救灾物资器材储备不足；（3）防汛抗旱工程及重大清障项目建设缓慢。
资料清单：
县政府及其职能部门相关考核结果文件；乡镇防汛抗旱制度文件；会议记录；防汛抗旱工作总结；各类灾情简报、统计表等相关资料。
审计方法:
（1）审阅防汛抗旱工作相关制度文件、各类汛情旱情灾情简报、统计表、防汛抗旱工作会议记录等资料，查看相关防汛抗旱措施是否得到有效落实。
（2）调查了解县政府及其职能部门下达的防汛目标任务和实际汛情灾情发生情况，审查具体目标任务的完成情况。
3. 农村饮用水安全工程、重点中小河流治理、病险水库除险加固目标完成情况。
典型问题：
（1）未完成水利部门下达的农村饮用水安全工程目标；（2）未完成重点中小河流治理目标；（3）未完成病险水库除险加固工作目标。
资料清单：
水利部门下达的农村饮用水安全工程、重点中小河流治理工程、病险水库除险加固工程项目计划；农村饮用水安全工程、重点中小河流治理工程、病险水库除险加固工程项目资料。
审计方法:
（1）审阅各项目计划下达的文件和项目实施台账，检查是否存在未按计划实施、未及时申报竣工验收等问题。
（2）对部分项目进行抽查，实地检查项目完成情况，查看是否存在实施进度缓慢等问题。
（三）水资源管理决策情况。
典型问题：
（1）决策管理制度不健全；（2）决策程序不合规、内容不合法；（3）决策不当造成水资源遭受破坏。
资料清单：
会议纪要、收发文记录、乡镇领导干部关于决策事项的批示、政府出台的相关文件。
审计方法：
（1）审阅乡镇党委政府的工作规则和议事规则等相关资料，掌握决策制度执行的关键环节和控制点，分析评价决策管理制度的建立健全情况。
（2）梳理领导干部任职期间涉水决策事项，分析评价决策程序的合规性、内容的合法性及其执行效果。
（四）水资源管理监督责任履行情况
1. 水环境保护情况。
典型问题：
（1）饮用水水源地保护、河道整治和保洁、洁水养鱼、水土保持工作未达到上级要求；（2）水域保护工作不力。
资料清单：
饮用水源地保护资料台账；河道整治保洁台账、保洁方式；水土流失治理台账；环保、水利部门查处的相关案件资料。
审计方法:
（1）审阅相关资料，查看水源地日常管护是否到位、河道整治项目建设内容是否符合要求、河道保洁相关制度是否落实、洁水养鱼中“禁止施肥养殖”相关规定或措施是否落实、水土流失防治工作是否有序开展、水土流失治理项目是否按期完成等。
（2）实地查看水源地警示标志设立情况，季节性清污工作开展情况，河道水面及堤防保洁情况，河道整治项目和水土流失治理项目建设情况等。
（3）查阅环保、水利部门执法案卷，计算被审计乡镇在审计年度内发生的涉水案件占全县的比重，分析是否存在水域保护工作不力、监管不到位等情况。
2.“五水共治”工作情况。
典型问题：
（1）农村生活污水治理不达标；（2）生猪专项整治不到位；（3）污水处理能力低，低负荷运行；（4）矿尾水治理任务未按期完成。
资料清单：
农村生活污水治理建设计划、验收资料、县农村生活污水治理办公室对各乡镇督查情况通报；生猪专项整治台账、下达补助资金文件及资金发放清单，实地抽查限养、关停养殖场；自来水厂用水量统计表、污水处理厂处理污水数量统计表、生产化验月报表等；矿尾水治理计划任务分解表、项目整治资料台账等。
审计方法:
（1）通过对比农村生活污水治理建设计划户数和验收户数，查看治理工作完成情况，检查是否存在验收不达标或验收工作滞后等问题，对污水办督查的问题是否进行及时整改并整改到位。
（2）查看生猪专项整治资金发放清单，核实相关补助标准是否符合文件规定,同时对生猪养殖场进行抽查，查看验收表上的实际拆除面积，与财政补助的拆除面积是否相符；并对限养和关停的生猪养殖场进行实地察看，查看限养的养殖场的污水处理设施是否完善，关停养殖场是否有复养现象。
